“新常態(tài)”下如何化解地方債務(wù)風(fēng)險

2014-09-18 15:29:49    來源:協(xié)會秘書處

 

9月9日,國務(wù)院總理李克強在會見參加夏季達(dá)沃斯論壇的企業(yè)家代表時表示,中國去年以來一直實施的是穩(wěn)健的貨幣政策,沒有依靠“強刺激”來推動經(jīng)濟發(fā)展,而是依靠“強改革”來激發(fā)市場活力。

業(yè)界分析,總理的談話透露出,以往刺激性的政策仍不會成為未來一段時期中國經(jīng)濟調(diào)控的政策取向,而是依靠釋放改革紅利促使經(jīng)濟平穩(wěn)過渡到“新常態(tài)”。在這一過程中一些隱性的矛盾會顯性化,特別是巨額地方債務(wù)已經(jīng)進(jìn)入集中償債期,在今年地方財政和土地出讓收入預(yù)期下滑的背景下,逐步化解地方債務(wù)風(fēng)險,成為經(jīng)濟“新常態(tài)”下一項緊迫的任務(wù)。

■地方債務(wù)風(fēng)險總體可控
     “新常態(tài)”主要是指經(jīng)濟增速進(jìn)入中擋期,而且將會進(jìn)入相對穩(wěn)定的常態(tài),包括貿(mào)易、投資等增速都可能有一定幅度的常態(tài)化的下降,這是化解地方債務(wù)風(fēng)險的總基調(diào)。地方政府不應(yīng)當(dāng)期望地方投資在一兩年內(nèi)還具有以往的增長速度,財政收入會出現(xiàn)大幅增長,就可以減緩債務(wù)負(fù)擔(dān),而應(yīng)當(dāng)在增速平緩、市場相對平穩(wěn)的條件下,通盤考慮債務(wù)問題。

根據(jù)國家審計署的審計結(jié)果,截至2013年6月末,地方政府性債務(wù)全口徑統(tǒng)計合計為17.89萬億元,涵蓋政府負(fù)有償還、擔(dān)保責(zé)任以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù),其中2014年到期需償還的地方債務(wù)約2.4萬億元。

國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%作為衡量政府債務(wù)風(fēng)險的參考值。截至2012年底,全國政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率為36.74%,仍處于安全線之內(nèi)。

不僅如此,我國的部分存量地方債務(wù)被用于交通市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),這部分投資能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流,對地方償債形成一定緩沖,還有較大規(guī)模的債務(wù)以土地抵押的形式存在,資產(chǎn)變現(xiàn)具有很大的彈性空間,因此總體上可應(yīng)對和化解個別地區(qū)的風(fēng)險暴露。

但不可忽視的是,在地方債務(wù)中市縣級債務(wù)占比較大,特別是縣級財政承擔(dān)了較大的民生支出,但缺乏穩(wěn)定的收入來源,債務(wù)風(fēng)險有向基層集中的趨勢。隨著土地出讓以及房地產(chǎn)相關(guān)稅收減緩,部分地方債務(wù)以及融資平臺不斷向銀行等金融機構(gòu)借新還舊,加之仍有部分隱性負(fù)債仍未列入統(tǒng)計口徑,因此對財政薄弱地區(qū)的地方債務(wù)風(fēng)險不可忽視。

■從中央和地方財權(quán)關(guān)系破題
       地方財權(quán)和事權(quán)的不對等,是造成地方債務(wù)風(fēng)險積累的重要因素。1994年分稅制改革后,我國省級以下并未進(jìn)入真正的分稅制狀態(tài),地方缺乏主體稅種,一直未形成完整的地方稅體系。而近年來地方承擔(dān)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、保障房等民生支出明顯加大,這在很大程度上加大了地方隱性負(fù)債的沖動。

在增值稅、所得稅等主體稅種的絕大部分劃歸中央財政的形勢下,地方稅收對共享稅的依賴度較大,尤其是在西部地區(qū),一些地方財政高度依賴轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入,可用財力往往不足以覆蓋其財政支出,就造成了事權(quán)重心下移與財權(quán)重心上移的矛盾。這從某些地方政府不斷通過信托等渠道借新還舊中可見一斑,同時增加了地方融資的成本。

因此,化解地方債務(wù)風(fēng)險,短期內(nèi)要依靠轉(zhuǎn)換融資渠道、落實抵押、實現(xiàn)融資渠道多元化,長遠(yuǎn)則必須從中央和地方財權(quán)關(guān)系破題,合理劃分中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任。而預(yù)算法經(jīng)過20年來首次大修后,新增加了地方政府的限額債券發(fā)行權(quán),意味著財稅體制改革已經(jīng)邁出重要一步,為減緩地方債務(wù)的風(fēng)險積累提供了新的渠道。有專家指出,得益于多年來我國持續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,由中央財政負(fù)擔(dān)的支出項目未來將所有減少,但在新型城鎮(zhèn)化中,保障房建設(shè)、公共服務(wù)投資等由地方財政負(fù)擔(dān)的支出卻會剛性增加,使地方獲得與其事權(quán)相對等的財稅收入,是解決地方債務(wù)問題的根本途徑。

■用“陽光融資”替代隱性負(fù)債
       向“新常態(tài)”的過渡階段也是財政金融風(fēng)險的高發(fā)期。過去幾年我國的“造城運動”大規(guī)模擴張,一些地方融資平臺在管理上像“一鍋粥”,融資、資金使用和償債均缺乏規(guī)范機制,風(fēng)險積累在所難免。要逐步消化其風(fēng)險,關(guān)鍵是要強化地方債務(wù)硬約束,只有讓地方政府發(fā)債制度變得完善和成熟,才能形成逐步剝離融資平臺政府融資職能的基礎(chǔ),才能以利息較低的地方政府債券逐漸置換高融資成本的城投債。

新修訂的預(yù)算法已經(jīng)明確,將地方自發(fā)自還的債券納入預(yù)算管理,這將是地方政府“陽光融資”的法律保障和約束。同時,地方政府還可通過PPP、BOT等方式,與社會資本展開合作,使更多的民間資本參與到新型城鎮(zhèn)化中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共投資中來。
 

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