“新常態(tài)”下如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

9月9日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在會(huì)見(jiàn)參加夏季達(dá)沃斯論壇的企業(yè)家代表時(shí)表示，中國(guó)去年以來(lái)一直實(shí)施的是穩(wěn)健的貨幣政策，沒(méi)有依靠“強(qiáng)刺激”來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是依靠“強(qiáng)改革”來(lái)激發(fā)市場(chǎng)活力。

業(yè)界分析，總理的談話(huà)透露出，以往刺激性的政策仍不會(huì)成為未來(lái)一段時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策取向，而是依靠釋放改革紅利促使經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)過(guò)渡到“新常態(tài)”。在這一過(guò)程中一些隱性的矛盾會(huì)顯性化，特別是巨額地方債務(wù)已經(jīng)進(jìn)入集中償債期，在今年地方財(cái)政和土地出讓收入預(yù)期下滑的背景下，逐步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。

■地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控
     “新常態(tài)”主要是指經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)入中擋期，而且將會(huì)進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定的常態(tài)，包括貿(mào)易、投資等增速都可能有一定幅度的常態(tài)化的下降，這是化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的總基調(diào)。地方政府不應(yīng)當(dāng)期望地方投資在一兩年內(nèi)還具有以往的增長(zhǎng)速度，財(cái)政收入會(huì)出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，就可以減緩債務(wù)負(fù)擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)在增速平緩、市場(chǎng)相對(duì)平穩(wěn)的條件下，通盤(pán)考慮債務(wù)問(wèn)題。

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月末，地方政府性債務(wù)全口徑統(tǒng)計(jì)合計(jì)為17.89萬(wàn)億元，涵蓋政府負(fù)有償還、擔(dān)保責(zé)任以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，其中2014年到期需償還的地方債務(wù)約2.4萬(wàn)億元。

國(guó)際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%作為衡量政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的參考值。截至2012年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率為36.74%，仍處于安全線(xiàn)之內(nèi)。

不僅如此，我國(guó)的部分存量地方債務(wù)被用于交通市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這部分投資能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，對(duì)地方償債形成一定緩沖，還有較大規(guī)模的債務(wù)以土地抵押的形式存在，資產(chǎn)變現(xiàn)具有很大的彈性空間，因此總體上可應(yīng)對(duì)和化解個(gè)別地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)暴露。

但不可忽視的是，在地方債務(wù)中市縣級(jí)債務(wù)占比較大，特別是縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)了較大的民生支出，但缺乏穩(wěn)定的收入來(lái)源，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有向基層集中的趨勢(shì)。隨著土地出讓以及房地產(chǎn)相關(guān)稅收減緩，部分地方債務(wù)以及融資平臺(tái)不斷向銀行等金融機(jī)構(gòu)借新還舊，加之仍有部分隱性負(fù)債仍未列入統(tǒng)計(jì)口徑，因此對(duì)財(cái)政薄弱地區(qū)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。

■從中央和地方財(cái)權(quán)關(guān)系破題
       地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)等，是造成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累的重要因素。1994年分稅制改革后，我國(guó)省級(jí)以下并未進(jìn)入真正的分稅制狀態(tài)，地方缺乏主體稅種，一直未形成完整的地方稅體系。而近年來(lái)地方承擔(dān)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、保障房等民生支出明顯加大，這在很大程度上加大了地方隱性負(fù)債的沖動(dòng)。

在增值稅、所得稅等主體稅種的絕大部分劃歸中央財(cái)政的形勢(shì)下，地方稅收對(duì)共享稅的依賴(lài)度較大，尤其是在西部地區(qū)，一些地方財(cái)政高度依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入，可用財(cái)力往往不足以覆蓋其財(cái)政支出，就造成了事權(quán)重心下移與財(cái)權(quán)重心上移的矛盾。這從某些地方政府不斷通過(guò)信托等渠道借新還舊中可見(jiàn)一斑，同時(shí)增加了地方融資的成本。

因此，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，短期內(nèi)要依靠轉(zhuǎn)換融資渠道、落實(shí)抵押、實(shí)現(xiàn)融資渠道多元化，長(zhǎng)遠(yuǎn)則必須從中央和地方財(cái)權(quán)關(guān)系破題，合理劃分中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任。而預(yù)算法經(jīng)過(guò)20年來(lái)首次大修后，新增加了地方政府的限額債券發(fā)行權(quán)，意味著財(cái)稅體制改革已經(jīng)邁出重要一步，為減緩地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)積累提供了新的渠道。有專(zhuān)家指出，得益于多年來(lái)我國(guó)持續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出項(xiàng)目未來(lái)將所有減少，但在新型城鎮(zhèn)化中，保障房建設(shè)、公共服務(wù)投資等由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出卻會(huì)剛性增加，使地方獲得與其事權(quán)相對(duì)等的財(cái)稅收入，是解決地方債務(wù)問(wèn)題的根本途徑。

■用“陽(yáng)光融資”替代隱性負(fù)債
       向“新常態(tài)”的過(guò)渡階段也是財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期。過(guò)去幾年我國(guó)的“造城運(yùn)動(dòng)”大規(guī)模擴(kuò)張，一些地方融資平臺(tái)在管理上像“一鍋粥”，融資、資金使用和償債均缺乏規(guī)范機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)積累在所難免。要逐步消化其風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是要強(qiáng)化地方債務(wù)硬約束，只有讓地方政府發(fā)債制度變得完善和成熟，才能形成逐步剝離融資平臺(tái)政府融資職能的基礎(chǔ)，才能以利息較低的地方政府債券逐漸置換高融資成本的城投債。

新修訂的預(yù)算法已經(jīng)明確，將地方自發(fā)自還的債券納入預(yù)算管理，這將是地方政府“陽(yáng)光融資”的法律保障和約束。同時(shí)，地方政府還可通過(guò)PPP、BOT等方式，與社會(huì)資本展開(kāi)合作，使更多的民間資本參與到新型城鎮(zhèn)化中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共投資中來(lái)。