宏觀調(diào)控見效 投資體制新政十年磨一劍終于上路

 各界期待多年的投資體制改革方案終于出臺了。

7月22日，國務(wù)院召開電視電話會議，部署投資體制改革工作。新華社播發(fā)的消息稱：“近日，國務(wù)院頒布實(shí)施了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》?！?

不過，截至23日，外界并沒有看到《決定》全文，以及投資體制改革方案的真面目。

關(guān)于投資體制改革方案出臺的消息，之前就已經(jīng)傳開。20日，一位曾經(jīng)參與方案討論的專家肯定地告訴記者，“方案很快就會出臺，最快可能本周就會公布?！?

19日，溫家寶總理即已對投資體制改革作出重要批示，他指出，推進(jìn)投資體制改革，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措，對當(dāng)前加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控有特別重要的意義。實(shí)行這項(xiàng)改革一定會對調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式發(fā)揮積極作用。

事實(shí)上，7月14日，溫家寶總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議，被外界普遍認(rèn)為是投資體制改革方案將出臺的一個明確信號。在這次會議上，“加快出臺投資體制改革方案”被列入下半年主抓的10項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。

這是今年以來，國務(wù)院會議首次明確提及投資體制改革方案的時間表。在總結(jié)上半年工作時，會議認(rèn)為，宏觀調(diào)控已經(jīng)收到明顯成效，這也被認(rèn)為是改革方案出臺的一個契機(jī)。

至此，中共十二屆三中全會后即開始醞釀的投資體制改革方案，在經(jīng)歷了10多年的波折后終于面世。

十年磨一劍

投資體制改革方案從1992年就已經(jīng)列入議事日程。在朱?基總理就任之初，投資體制改革被列入其任期內(nèi)的5項(xiàng)改革之一，并被列在第二位。

一位當(dāng)時即參與此項(xiàng)改革的人士說，上屆政府投資體制改革方案是不斷地在修改著。這個方案需要各方面的認(rèn)可。需要征求中央和其他部門的意見，征求地方，專家和企業(yè)家的意見。之所以一直沒有出臺正式文件，一個原因是，在當(dāng)時，各方面認(rèn)識不一樣，而且認(rèn)識還有一個跟進(jìn)的過程。

不過他說，當(dāng)時的指導(dǎo)思想是允許地方和部門先干著，嘗試著進(jìn)行改革，改革出了大漏子我再說你，不出漏子你先改著。因而，如果從1993年說起，投資體制改革方案可能變了多少版本了，但是換句話說，當(dāng)時討論的很多問題現(xiàn)在已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)了。

在新一屆政府就任之后，投資體制改革開始加速。

據(jù)悉，發(fā)改委組建后，馬凱主任就投融資體制改革曾主持召開了4次相關(guān)座談會，分別聽取了發(fā)改委有關(guān)司局、部門以及地方和大型企業(yè)集團(tuán)的意見，并向曾培炎副總理做了匯報。此外，負(fù)責(zé)《方案》具體起草工作的發(fā)改委投資司還召開民營企業(yè)座談會，數(shù)次征求了有關(guān)司局的意見。并根據(jù)曾培炎副總理以及有關(guān)方面的意見，對《方案》幾經(jīng)修改。而因?yàn)槠渲邪算y行獨(dú)立審貸等融資方面的內(nèi)容，一度被稱為投融資體制改革方案的文件，在2003年最終被確定為投資體制改革方案。

投資體制改革方案自去年12月31日經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，到現(xiàn)在已經(jīng)近8個月的時間了。在此期間，國家發(fā)改委官員曾經(jīng)不止一次表示，投資體制改革方案將在近期出臺。

在今年3月召開的中國發(fā)展高層論壇上，發(fā)改委主任馬凱就曾表示，新的投資體制將會盡快出臺。這場關(guān)系到資源配置從政府為主向市場為主的轉(zhuǎn)軌性改革，重要的兩點(diǎn)在于對政府投資建立起責(zé)任約束機(jī)制，同時將民間投資準(zhǔn)入的調(diào)控權(quán)更多的交給市場。

最近一次是，今年6月下旬，發(fā)改委投資司副司長孔令龍在一個研討會上說：“社會各方關(guān)注已久的新投資體制改革方案即將出臺?！卑l(fā)改委投資司負(fù)責(zé)方案的起草工作。

在國務(wù)院14日召開常務(wù)會議之前，7月2日，國務(wù)院召開了部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家座談會。一位與會的經(jīng)濟(jì)學(xué)家透露，在那個會上，有學(xué)者提出，投資體制改革方案應(yīng)盡早出臺。這個意見得到了溫總理的認(rèn)可，他還表示，宏觀調(diào)控應(yīng)該有制度上的保證，不能老是依靠短期政策。

今年6月，記者就投資體制改革方案為何遲遲未出臺求證時，一位參與投資體制改革方案起草的專家曾經(jīng)表示，方案雖然已經(jīng)原則通過，但是局部還會有一些修改，可能涉及到一些技術(shù)問題，在權(quán)限劃分上還有一些爭論，在一些具體問題的提法上，也還在探討。

而對于方案最近遲遲未能出臺，學(xué)界也有一種解釋，認(rèn)為在中國經(jīng)濟(jì)存在過熱，國家出臺一系列宏觀調(diào)控措施遏制投資增長過快勢頭的情況下，出臺以放權(quán)為核心的投資體制改革方案，可能影響宏觀調(diào)控的效果，不利于抑制投資過快增長和低水平重復(fù)建設(shè)。因而有“改革服從于宏觀調(diào)控”這樣的說法。

曾參與該方案的國家發(fā)改委投資所所長羅云毅然博士認(rèn)為，這種擔(dān)心不無道理，卻不夠全面。即使從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度看，盡早推出投資體制改革方案也將有利于加強(qiáng)和完善投資宏觀調(diào)控。

改革新政與宏觀調(diào)控

根據(jù)22日召開的國務(wù)院電視電話會議，此次改革的要點(diǎn)之一，就是確立企業(yè)投資主體地位。要按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。對企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。

之前一直有學(xué)者質(zhì)疑，此次宏觀調(diào)控中動用的一些行政手段有強(qiáng)化政府審批之嫌。羅云毅認(rèn)為，這次投資體制改革方案的出臺可以清楚地表明政府按市場經(jīng)濟(jì)原則改革投資管理體制的決心，應(yīng)能消除人們的疑問甚至誤解。

羅云毅1993年起就參與了投資體制改革方案的設(shè)計和討論工作。他解釋說：“這次投資體制改革的核心就是給企業(yè)放權(quán)，讓企業(yè)自行決定生產(chǎn)規(guī)模，產(chǎn)品規(guī)格，盈利水平，技術(shù)路線，融資結(jié)構(gòu)，風(fēng)險控制等應(yīng)由投資者自行決定的事項(xiàng)。政府對此不再干預(yù)?！?

在羅云毅看來，投資體制過去的弊病是，除了問環(huán)保土地，資源外，還要問你有沒有市場，能不能賺錢，使用什么技術(shù)，而這些都是投資者自己的事情?！斑@是把政府從公共利益角度應(yīng)該關(guān)心的問題跟企業(yè)從贏利角度關(guān)心的問題混在一起了?！彼f。

不過也正是因?yàn)槿绱?，一些人?dān)心企業(yè)自主權(quán)的擴(kuò)大，會使投資形勢出現(xiàn)反復(fù)。對此，羅云毅認(rèn)為，此次改革的精髓不僅在于把應(yīng)由投資者考慮的問題交給投資者，還在于突出了外部性的問題，強(qiáng)化了政府對企業(yè)投資項(xiàng)目公共利益等方面的審核。他說，過去一段時期的投資增長過快，出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過熱，這方面的“制度真空”也是重要原因之一。

羅云毅說，當(dāng)前很多項(xiàng)目的上馬是以犧牲公共利益為代價的，因此，只要對投資項(xiàng)目事關(guān)公共利益的審核中嚴(yán)格堅持現(xiàn)行的各項(xiàng)法律規(guī)章制度，正確運(yùn)用保護(hù)公共利益這把利劍，就必然可以把相當(dāng)一大批不合格的項(xiàng)目拒之于門外。

不要期望解決所有問題

據(jù)曾經(jīng)看到過上報方案的人士說，核準(zhǔn)制適用于一些重大項(xiàng)目和屬于國家限制發(fā)展的項(xiàng)目，除此之外的項(xiàng)目，適用于備案制。核準(zhǔn)制目錄確定什么樣的行業(yè)，什么樣的項(xiàng)目由國務(wù)院審批，什么樣的項(xiàng)目由發(fā)改委審批，什么樣的項(xiàng)目由省一級投資管理部門審批。分類依據(jù)主要是根據(jù)規(guī)模和項(xiàng)目的性質(zhì)，此外，對于到底什么才算是涉及到公共利益，也會有明確的界定。

這次投資體制改革要解決的另外一個核心問題，是政府投資管理體制。與方案配套，還將出臺政府投資管理?xiàng)l例。今后，政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域。

羅云毅認(rèn)為，政府投資體制中，決策和約束是兩個關(guān)鍵性的問題，比如說，決策走什么樣的程序？如果國家的錢投資效益不好，浪費(fèi)了，誰來負(fù)責(zé)？但是他說，文件中說要加強(qiáng)約束，加強(qiáng)監(jiān)督，都是強(qiáng)調(diào)要按程序辦事，不能個人說了算，該是什么程序是什么程序。但是，如果都按照程序辦事了，出了問題，就不好追究了。因?yàn)椴话闯绦蜣k事，可以追究你瀆職，如果都按程序來的，又造成了重大損失，怎樣追究個人責(zé)任？到目前為止，這個問題從制度上還沒有很好的解決辦法。

盡管各界對投資體制改革寄予厚望，但是仍然有專家表示，投資體制改革解決不了投資領(lǐng)域內(nèi)所有的問題。這位專家說：“投資體制背后是一系列各個方面的制度和政策，比如說，政績工程就不是投資體制能夠解決的問題。政府的投資約束問題，期望投資體制改革解決也是不現(xiàn)實(shí)的?！?

“不要把解決投資領(lǐng)域一切問題的希望都寄托在一次改革上。”他說。

經(jīng)濟(jì)觀察報２００４年７月２７日